[법과 정치] 민주정치의 원리

민주정치가 운영되는 원리에 대해 알아보자

① 국민주권의 원리

② 대의제의 원리

③ 입헌주의의 원리

④ 권력분립의 원리

⑤지방자치의 원리

법정을 공부하다보면 가장 가주 듣는 단어인 '주권'.

과연 주권이란 무엇일까?

한자로는 主權. 주인 주 권세 권.

쉽게 말해서는 주가 되는 권리라 할 수 있다. 주권은 국가의 의사를 최종적으로 결정하는 권력으로 대내적으로는 최고의 절대적 힘을 가지고, 대외적으로는 자주적 독립성을 가진다.

법과 정치를 공부하다보면 국민주권과 군주주권을 많이 비교하게 된다. 주권의 소재가 어디에 있느냐에 따라서 2개의 이론이 구분되어지는 것이다. 군주주권론은 완권신수설을 비탕으로 절대주의 시대때 중앙집권적 통일 국가 형성에 기여를 하게 된다. 왜냐하면 주권은 왕으로 부터 나온다고 믿었기 때문에 왕에게 권력이 집중될 수 있었다. 대표적인 학자로는 홉스^[각주:1], 보댕이 있다. 이와 반대로는 국민주권론이 있다. 주권의 소재가 국민으로 부터 나온다는 것이었는데, 이는 사회계약설을 바탕으로 나왔다. 절대 군주의 전제권력 타도를 위한 시민 혁명의 사상적 기반이 되기도 하였다. 이를 주장한 학자로는 로크와 루소가 대표적이다.

민주정치는 국민주권의 원리를 따른다. 이는 국가의 의사를 최종적으로 결정할 수 있는 주권이 국민에게 있고, 모든 국가 권력의 성립과 행사는 국민의 동의나 합의에 의해서만 가능하다는 것이다. 앞서 말했던 것처럼 시민 계급이 시민혁명을 통해 군주의 지배를 부정하면서 주창되었던 이론이었고, 근대 민주국가 형성의 기초가 되었다.

우리나라에서는 헌법 제1조 2항에서 "대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다."라고 하여, 국민 주권의 원리를 선언하고 있다.

우리 주변에서 국민주권의 원리를 실현하고 있는 모습들을 흔히 볼 수 있다. 예를 들면 복수정당제를 운영하고 있는 모습이나, 국민투표제도, 누구나 후보에 오를 수 있고 유권자에게 후보자들이 모두 공개되는 민주적 선거제도, 언론·출판·집회·결사의 자유 보장, 그리고 지방자치제도를 운영하고 있는 것까지 다양하다.

국민이 대표를 선출하고 그 대표들이 모여 국가의 정책을 결정하고 집행하는 제도를 대의제라고 한다. 국가의 규모가 점차 커지고 사회가 복잡화, 전문화됨에 따라 국민이 직접적으로 정치에 참여하는 것이 현실적으로 불가능 해졌다. 그래서 간접 참여 방식을 통해서 국민에 의한 정치와 국민주권을 실현시키기위한 목적으로 대의제가 탄생하게 되었다.

우리나라에서는 헌법 제 41조 1항 "국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다." 와 제 67조 1항 "대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출한다." 에서 대의제의 원리를 찾아볼 수 있다.

대의제를 다른 말로는 간접 민주제, 대표민주제, 의회제라고도 부를 수 있다.

국가의 최고법인 헌법에 국민의 기본적 인권과 이를 실현하기 위한 권력 분립 등의 민주 정치의 주요 원리를 명시한 후에 이에 입각하여 통치하는 원리를 입헌주의의 원리라고 한다.

이에 대해 우리나라에서는 헌법 제 10조 "모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다."라고 명시되어 있다.

입헌주의는 근대 시민 혁명에서 절대 군주의 통치권력을 제한하기 위한 과정에서 정립 되었다. 국가 권력의 제한과 민주주의 이념을 실현하기 위한 목적으로 실행되며 권력의 자의적 행사를 방지함으로써 국민의 기본권을 보장하는 것을 최우선으로 하고 있다. 헌법에 따라 구성된 국가 권력 기관의 권한 행사는 오로지 법에 근거한다는 법치주의가 입헌주의를 실현하는 방안이다.

국가 작용을 담당하는 권력 기관을 상호 분리, 독립시켜 견제하도록 하는 것을 권력분립이라고 한다. 국가기관이 서로 견제와 균형을 취하도록 하는 것인데 이때 중요한 것은 그 어떤 국가기관도 상하관계에 속하는 것이 아니라 수평적 권력분립이라는 것이다. 권력남용을 방지하여 국민의 기본권을 보장하기 위함을 목적으로 삼는다. 이때 정부는 국민이 정부의 권력 행사를 근복적으로 견제할 수 있는 저항권을 인정하고 있다. 현대 사회에서 사법부는 모든 나라에서 독립되어 있다. 

절대왕정	로크의 2권분립	몽테스키외 3권 분립

로크의 이권 분립론은 의회 중심의 입법부 우위의 권력분립이 2군데로 나눠진 것을 말한다. 로크는 입법과 집행의 두 권력이 한 사람에게 집중되면 자신이 만든 법률에 복종하지 않을 것이고, 법률을 만들 때에도 자신의 이해관계를 우선시할 것이므로 입법권과 집행권(행정권)은 반드시 다른 사람에 의해 행사되어야 한다고 주장했다. 여기서 입법권은 의회가 담당하고 집행권과 동맹권이라 불리는 외교권은 군주가 담당한다. 로크의 이권 분립론은 의회의 기능이 강조된 영국의 정치상황이 반영되었다고 생각하면 이해가 쉽다. 이 이론은 의원 내각제 국가에 영향을 많이 주었다.

몽테스키외의 삼권분립론은 견제와 균형의 원리가 돋보인다. 입법권은 의회에서, 사법권은 법원에서, 집행권은 행정부에서 나눠 갖는다. 몽테스키외는 입법, 행정, 사법의 삼권이 서로 분리되어 여러 권력이 서로 견제하고 제한받을 때 비로소 자유는 실현 될 것이고, 이상적인 정치적 구조가 자리 잡게 된다고 주장했다. 국가권력의 집중을 방지하고 국민의 자유와 권리를 보장하기 위하여, 국가 권력을 분할하여 상호 견제하게 함으로써 균형을 유지시키는 통치 조직상의 원리로 삼ㅁ권에 의한 경제와 균형의 원리를 강조한다. 삼권분립론은 대통령제 국가에 영향을 주었다.

일정한 지역의 주민들이 그 지역의 공공 문제를 자주적으로 처리하게 하는 정치방식을 지방자치라고 한다. 

이는 앞서 말한 수평적 권력분립과는 다르게 수직적 권력분립에 속한다. 국가권력의 일부를 지방 정부로 옮기므로 중앙 정부의 권력 남용을 방지하는 목적으로 실행된다. 지역 주민들이 지역의 정치에 직접 참여함으로써 정치적인 훈련과 경험을 쌓을 수 있다. 지방자치는 다른 말로는 풀뿌리 민주주의, 민주주의의 학교라고도 불린다.

1. 홉스는 통치자, 곧 주권자가 탄생하는 방식을 두 가지로 구별하고 있다. 우선 통치자가 모든 사람들이 평등한 자연 상태에서 나올 때, 주권자는 인민들의 '사회계약'이란 결정에 의해 설립된다. 즉, 설립에 의한 주권(Sovereignty by Institution)의 경우다. 홉스가 "리바이어던"에서 통치자를 설립에 의해서 만드는 이 방식을 상세히 다루고 있는 것은 이 방식이 주권의 논리적 구조를 가장 분명히 드러내기 때문이다. 그러나 이 방식이 갖는 이론적 장점에도 불구하고 역사상 대부분의 통치자는 설립된 것이 아니고, 정복왕 윌리엄이 영국에 대한 그의 주권을 획득한 것처럼 힘에 의해 쟁취되었던 것이다. 즉, 획득에 의한 주권(Sovereignty by Acquisition)이라고 알려져 있는 경우다. 정복의 경우 역시 피정복민은 계약을 체결하고 이 계약에 따라 정복자는 통치자, 곧 주권자가 된다. 이런 경우 두 가지의 길이 있다. 첫째는, 전쟁에서 진 쪽의 인민은 그들 간에 협약을 체결하여 전쟁에서의 승리자를 그들의 주권자로 만드는 길이다. 이런 경우 주권자는 승전국의 대표자인 만큼 패전국에 들어서게 되는 통치 형태는 사실상 승전국의 모든 국민이 주권을 구성하게 되는 귀족 정체가 된다. 물론 이것을 고전적인 형태의 귀족 정체로 분류할 수 없음은 분명하다. 둘째는, 패전국의 인민이 승전국의 국민과 계약을 맺어 그들의 주권자를 만드는 길이다. 이런 경우 정복당한 인민은 승전국에 통합되고, 그들의 통치 형태는 그것이 민주정체든 군주정체든 귀족 정체든 상관없이 그들을 정복한 국가의 통치 형태를 답습하게 된다. 이렇게 국가 주권의 생성을 설립과 획득에 의한 두 가지 방식으로 설명하려고 시도함으로써 홉스가 학자들 사이에 많은 논쟁과 비평을 초래해 온 것은 무엇보다도 두 번째 방식에 의한 그의 설명이 명쾌하지 못한 데에 그 원인이 있다. 때에 따라서 홉스는 주권자는 어떠한 경우에라도 계약 당사자가 아님에도 불구하고 정복 세력과 정복당한 인민 사이에 계약이 체결된다는 인상을 주고 있다. 그뿐만 아니라 정복당한 인민과 정복 세력 사이엔 어떠한 평등도 존재하지 않는다는 것도 말하고 있는 것이다. 그러나 이는 결국 자연 상태에서 통치자를 세워야 할 필요조건이었던 인간의 평등성을 근본적으로 부정하는 효과를 가져올 수도 있는 것처럼 보인다. 그도 그럴 것이 홉스가 획득에 의한 방식으로 주권을 설명하는 데에 있어서 명료하지 못했던 것은 부정할 수 없는 사실이니까 말이다. 그럼에도 불구하고 이 경우에 홉스의 진의가 무엇이었던가를 알아내는 것이 불가능한 것도 아니다. 우선 학자들은 설립에 의한 주권과 획득에 의한 주권, 이 양자의 차이를 강조해 온 반면, 홉스 자신은 이 차이를 대수롭게 여기지 않았던 것이다. 그에게서 굳이 양자 간의 차이를 밝히려 한다면, 그것은 오로지 전자의 경우 인민이 그들의 주권자를 세우는 것은 그들 서로간의 두려움이나 공포 때문이지 그들이 설립할 주권자가 무서워서가 아닌 반면, 후자의 경우 인민이 두려워하는 대상이 그들의 주권자가 된다는 것뿐이다. 그 어떤 경우에도 주권의 본질은 동일하다. 주권, 곧 주권자의 권리는 절대적이다. 홉스에서 주권은 그가 "리바이어던" 서설에서 이미 천명하고 있듯이, 국가라고 하는 신체 전체(whole body)에 생명과 운동을 부여하는 국가의 혼(soul)이다. 따라서 국가에게 있어서 주권의 역할은 그것의 삶과 죽음, 존재와 무를 좌우하고 주관하는 만큼 절대적이다. 홉스 정치철학의 골자는 국가 절대주의에 있다기보다는 국가의 혼인 주권의 절대성에 있는 것이다. 이와 같은 주권의 절대성이 확보되고 관철되기 위해선 주권을 담당하고 행사하는 주권자는 국가 안에 있어서의 모든 정치적 권력과 삶의 모든 측면을 통치할 수 있는 권리를 갖고 있기 마련이다. 그런데 국민이 대체로 그들이 원하는 대로 자유롭게 살 수 있다는 사실은 주권자가 실제로는 삶의 모든 측면을 통제할 수 있는 법을 제정할 수 없다는 사실에서 기인한다. 이 문제에 관해서는 홉스의 견해가 매우 소박하였다는 점은 인정해야 할 것이다. 홉스에서 주권자가 지니게 되는 속성은 전통적으로 하나님(신)의 것으로 간주되어 온 속성과 매우 유사하다는 것은 주지의 사실이다. 우선 홉스에서 주권자는 사실상 거의 전능한 자(omnipotence)나 다름없다고 할 수 있는 것은 실제로 그의 권능에 도전할 수 있는 자는 없기 때문이다. 그리고 주권자는 지성 상의 모든 논쟁에 있어서 최종 심판자인 만큼 실제로 전지한 자(omniscience)라고 말할 수 있다. 게다가 주권자를 전적으로 의로운(all just) 존재라고 할 수 있는 것은 그가 법을 제정하고 집행하면서도 자신은 법에 종속되지 않기 때문이다. 마지막으로 주권자는 구세주의 역할도 한다. 본래 구세주의 개념엔 두 가지 믿음이 내포되어 있었다. 이 중 하나는 인간 또는 세상에는 근본적으로 잘못된 그 무엇이 있다는 믿음이요, 또 다른 하나는 인간은 자기 자신을 구원할 수 없다는 믿음이다. 홉스 정치철학 역시 자연 상태에서의 인간의 삶에는 근본적으로 잘못된 그 무엇이 있다는 사상과 개개인들은 자력으로 자기 자신들을 구원할 수 없다는 사상에서 출발하고 있다. 개개인들이 그들 자신을 위해서 할 수 없는 것을 해주는 것이 바로 홉스의 주권자인 것이다. 실제로 홉스는 이와 같은 하나님과 주권자의 유사를 활용하여 "리바이어던" 17장 13절에서 주권자를 다음과 같이 정의하고 있다. “이렇게 해서 저 위대한 리바이어던이라 불리는 주권자가 탄생한다. 바로 이 주권자가 영원불멸의 하나님 아래서 우리에게 평화와 방위를 보장해주기 때문에 우리는 이 주권자의 탄생을 경외의 마음으로써 유한한 지상의 신의 탄생이라 불러야 할 것이다.” [본문으로]